En relación con el funcionamiento de la Unión o Federación de la Paz que proponía el Dr. Guerrero, cabe destacar:
1) La confusión entre la competencia del Consejo y la Asamblea de la Sociedad de las Naciones fue una experiencia que había que superar. Para ello, la Unión o Federación evitaría una doble competencia porque el Consejo de los Estados, como poder ejecutivo, tendría “la responsabilidad principal del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales”, pero en “compensación, el Congreso de las Naciones tendría derecho de inspección sobre la actuación del Consejo de los Estados cada vez que el tercio de los miembros de éste o el tercio de los Estados representados en el Consejo pidiera que se ejerciera la inspección”. La lección aprendida era clarísima, pues en buena medida, los “fracasos de la Sociedad de las Naciones fueron debidos al hecho de no haber tenido la Asamblea ningún control sobre las actividades del Consejo, el cual podía actuar a su guisa en perjuicio de un Estado víctima de agresión”.
2) El problema de la agresión no podía limitarse a actos de agresión y debía incluir actos de violencia que no constituyeran actos de agresión propiamente dicho. Así las cosas, la Unión o Federación Mundial de la Paz, al contrario del Consejo de la Sociedad de las Naciones que solo se ocupaba de casos de agresión, ejercería esta función “en cualquier momento, gracias a la vigilancia permanente a que estarían sometidos todos sus miembros. A tal objeto, el Consejo de los Estados estaría investido de poderes discrecionales, tanto en lo concerniente al carácter de las medidas que habrían de tomarse como a la determinación de los miembros de la Organización que tendrían que aplicarlas. Según las circunstancias, estas medidas afectarían a todos los Estados o bien solamente a los que se hallasen en el mismo Continente o en el mismo sector”.
3) La diplomacia preventiva tendría un papel central, pues incluso “si la paz no estuviese amenazada, el Consejo de los Estados dispondría de toda libertad de acción para decidir y aplicar cualquier medida preventiva, por ejemplo, el desplazamiento de su policía naval o aérea, o la ocupación de aquellas bases que los miembros de la Federación estarían obligados a poner a su disposición. Con tal acción preventiva, el caso de un peligro o de una amenaza de agresión sería poco probable y bastaría una simple conminación para descubrir las intenciones de un Gobierno cuya actitud despertara recelos”.
4) En caso de agresión consumada, poco probable, pero no imposible con la Unión o Federación, “la agresión quedaría automáticamente establecida por el hecho de recurrir un Estado a la fuerza, en lugar de apelar a las instancias internacionales creadas por la Constitución para resolver todo conflicto, fueren cuales fueren su naturaleza y su importancia”. Además, el Consejo de los Estados “aplicaría sin pérdida de tiempo las adecuadas medidas preventivas para restaurar el orden y la seguridad…y dejaría de reconocer, inmediatamente, de jure al Gobierno agresor, cortándole, automáticamente, toda comunicación por tierra, mar y aire con cualquier miembro de la Federación, y ordenando, asimismo, la suspensión de las relaciones diplomáticas y económicas con el Estado acriminado”.
5) También en caso de agresión consumada, el Consejo de los Estados podría tomar “la decisión de recurrir al empleo de las fuerzas aéreas y navales puestas al servicio de la Federación”, y los “miembros de un Gobierno responsable de haber cometido un acto de violencia serían considerados como criminales de guerra y entregados a las autoridades de la Unión o Federación para ser juzgados. Al Estado acriminado se le tendría por responsable de los daños y perjuicios, tanto respecto a la nación víctima de la agresión como a la Unión o Federación y a sus miembros”. Finalmente, el “Estado culpable sólo podría ocupar de nuevo su puesto como miembro de la Organización después de haberse solucionado el conflicto provocado por él, pero no podría, sin embargo, volver a ser miembro del Consejo de los Estados hasta pasado el plazo que, a manera de sanción, le hubiese sido impuesto”.
6) La jurisdicción del Tribunal Mundial de Justicia sería obligatoria, porque la “vieja concepción de recurrir un Estado, si le conviene, a la justicia internacional no podía ser admitida en un nuevo orden destinado a garantizar colectivamente la paz y la seguridad internacionales. Primero, porque sería paradójico prohibir el empleo de la fuerza para la resolución de conflictos internacionales, si, como contrapartida, no se concediera al Estado perjudicado el medio de obtener satisfacción apelando a la justicia internacional. Segundo, porque el hecho mismo de existir una cuestión en litigio entre dos Estados constituiría, mientras no estuviese solucionada, una permanente amenaza de la paz, así como un obstáculo para establecer relaciones cordiales y confiadas”.
7) En el nuevo orden, “el sistema mixto de competencia, a la vez facultativa y obligatoria, introducido en el estatuto del Tribunal actual … [Corte Permanente de Justicia Internacional], no podría ser tomada en consideración sino como una disposición transitoria, al objeto de preparar el paso del recurso facultativo al recurso obligatorio general y permanente”. Además, “habría que reconocer al Tribunal Mundial de Justicia nuevas facultades: la de pronunciarse sobre los conflictos de competencia que pudiesen surgir entre las autoridades de los miembros de la Unión o Federación y los organismos de ésta; la de comprobar la compatibilidad de las leyes de cada Estado con las disposiciones constitucionales de la Unión, y la de intervenir en las quejas concernientes a la violación de los derechos fundamentales del hombre”.
8) La Unión o Federación Mundial de la Paz tendría competencia exclusiva en materia de paz y seguridad, pero para cumplir con ese cometido debía ayudar a los Estados con temas que, si no se atendían debidamente, podían poner en riesgo el orden interno, afectar los derechos humanos y entorpecer el desarrollo económico y social de los pueblos. En otras palabras, tensiones internas que podían resultar en desbordamientos que podían afectar el orden a nivel nacional, y la paz y la seguridad a nivel internacional. Por tal razón, sus actividades “no se manifestarían únicamente en lo relativo a los problemas esenciales para el mantenimiento del orden y de la seguridad, en los cuales tendría competencia exclusiva y plena responsabilidad. Sus actividades irían también encaminadas hacia el desarrollo del espíritu de cooperación internacional y el resurgimiento político, económico, social, cultural, moral y humanitario en todo el orbe. De ese modo, los organismos de la Federación tomarían iniciativas al objeto de estudiar, para formular recomendaciones adecuadas, cuestiones como las relativas al reparto de materias primas, movimientos migratorios, comunicaciones y tránsito, transportes marítimos y por carretera, ferrocarril y aire; mejora de las condiciones de trabajo, minorías, mandatos, higiene, epidemias, educación, cooperación intelectual, etc.”
9) En relación con el “gran problema de la justicia social y de la protección de los trabajadores en todos los Estados miembros de la Unión o Federación seguiría siendo confiado a la actual Organización Internacional del Trabajo, la cual estaría autorizada -como el Congreso de las Naciones y el Consejo- a pedir al Tribunal Mundial de Justicia dictámenes consultivos sobre las cuestiones de derecho inherentes a su competencia”.
10) En materia de derechos humanos, los Estados serían libres de elegir la forma de gobierno preferida, con una restricción fundamental: “respetar y garantizar los derechos individuales y la personalidad humana sin distinción de nacionalidad, raza y religión”.
11) El financiamiento de la nueva Organización sería posible gracias a que “…los Estados que la formasen no habrían de preocuparse ya más de su seguridad y se verían forzados a limitar su armamento, con lo que se reducirían mucho sus gastos de defensa nacional”, y las “economías realizadas en el presupuesto de la guerra les permitirían, en cambio, hacer frente, con amplitud, a sus obligaciones societarias, y mejorar, por otra parte, su situación económica y monetaria”.
12) “La obra del nueva Organización sería…incompleta…si…dejase…de emprender el ‘desarme moral’ de los pueblos y no se cuidase de sacar partido de la influencia ejercida por la educación y la enseñanza sobre la formación de un verdadero espíritu internacional”.
13) El papel de la opinión pública sería fundamental para“crear, una vez terminada la guerra, una organización internacional sólida y activa”, porque es “la única fuerza que, en resumidas cuentas, puede mantener una comunidad humana…”.
La propuesta del Dr. Guerrero es muy clara, pero no del gusto de muchos por su carácter revolucionario: dejar atrás la política de poder y de competencia para pasar a una relación basada en el derecho, en la igualdad jurídica efectiva de los Estados, y en relaciones de verdadera cooperación. En la política de poder, pese a los esfuerzos del derecho por normarla, están los ingredientes que generan tensión entre países y que puede conducir a amenazas a la paz y la seguridad internacionales, incluso a su quebrantamiento. Así las cosas, la visión “guerreriana” del mundo está vigente hoy, cuando a los problemas ya existentes se suma el cambio climático que amenaza la existencia de toda forma de vida en este planeta.
Francisco Galindo Vélez es exEmbajador de El Salvador en Francia y Colombia, ex Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia, y ex Representante adjunto en Turquía, Yibuti, Egipto y México.