En El orden internacional, el Dr. Guerrero dedica 61 páginas a su propuesta de una Unión o Federación mundial para la paz. Se trata de una propuesta muy completa y muy bien elaborada que busca corregir los errores de la Sociedad de las Naciones para lograr la paz y la seguridad internacionales.
He aquí las principales características de la propuesta del Dr. Guerrero:
1) Una federación, pero “El vínculo federal no existiría más que con respecto a los principales problemas cuya solución y vigencia son necesarias para el mantenimiento del orden internacional, como, por ejemplo, los problemas relativos al desarme, a la seguridad y a los litigios internacionales de orden jurídico y político.”
2) “Al igual que todo Estado democráticamente organizado, en la Unión o Federación Mundial de la Paz existirían un poder legislativo, un poder ejecutivo y un poder judicial”:
• El Congreso de las Naciones asumiría “los derechos de soberanía en lugar de sus miembros”, es decir, “los referentes a la reglamentación de los armamentos, a la seguridad de los Estados y a la solución de los desacuerdos internacionales de orden político y jurídico”;
• El Consejo de los Estados, “con una representación regional que haría innecesaria la existencia de puestos permanentes y no permanentes”, funcionaría de manera permanente en la sede la nueva Organización, con miembros de cada una de las quince secciones en que se dividiría el mundo, “retribuidos por el presupuesto federal”, y con la “obligación de residir en la sede de la nueva Organización”. Serían “elegidos por mayoría absoluta”, con el requisito, al igual que los magistrados del Tribunal Mundial de Justicia, de no ejercer “ninguna clase de función política o administrativa ni se dediquen a otras ocupaciones de carácter profesional…”, porque la experiencia “ha permitido darse cuenta de lo difícil que resulta servir, simultáneamente, los intereses políticos de su propio Gobierno y aquellos confiados a la salvaguardia de la Sociedad de las Naciones”.
• El Tribunal Mundial de Justicia, con un nuevo estatuto que “no sería ya objeto de un protocolo cuya vigencia estaría subordinada a la ratificación de los Estados firmantes. Tan pronto como fuese aprobada la Constitución de la Unión o Federación, el estatuto entraría a formar parte de la función legislativa del Congreso de las Naciones, en virtud de los poderes soberanos otorgados por los Estados en materia de conflictos internacionales y su reglamentación”.
3) “Se produciría necesariamente un cambio sustancial en el sistema funcional del Estado, que transformaría los conceptos políticos usuales y limitaría de manera permanente la soberanía nacional. Sin embargo, semejante cambio está cumplidamente justificado por los cambios que han ocurrido en la vida internacional desde el momento en que la consolidación de la paz ha llegado a ser el problema más importante de interés mundial.”
4) La “transmisión de poderes” sería igual para todos, grandes y poderosos y pequeños y débiles, ocurriría en el momento en que “fuere aprobada la Carta constitucional por el Congreso de las Naciones”, e “implicaría el compromiso por parte de los Estados de aceptar, sin el requisito previo de ratificación, las leyes elaboradas por el Congreso de las Naciones y las decisiones adoptadas por los organismos de la Unión”.
5) Esta autoridad no estaría en manos de un Estado o de un grupo de Estados, sino que “sería ejercida por la misma comunidad internacional…”, y “el gobierno que se negara a prestar la adhesión de su país a la nueva Organización sería considerado como desertor de la paz y proscrito de la sociedad internacional. A partir de ese momento, perdería todos los atributos inherentes a su reconocimiento como gobierno legítimo y los miembros de la Unión o Federación cesarían de mantener con él relaciones de carácter diplomático, económico y político”.
6) “Como contrapartida, la Constitución garantizaría a sus miembros: primero, su participación en la composición y funcionamiento de la nueva Organización en una situación de estricta igualdad jurídica; segundo, los poderes transferidos a la Unión o Federación no serían ejercidos por ésta más que en un interés exclusivo de la colectividad, y, tercero, cada Estado estaría asegurado contra todo acto de fuerza o de violencia por parte de otro Estado”.
7) “Fuera de las cuestiones inherentes a la competencia exclusiva de la Federación Mundial de la Paz, cada Estado conservaría su plena autonomía y su completa independencia, para desarrollarse con arreglo a sus tradiciones históricas y según la forma de Gobierno que hubiera elegido, con la sola restricción de respetar y garantizar los derechos individuales y la personalidad humana sin distinción de nacionalidad, raza y religión”.
8) La membresía sería para todos, vencedores, vencidos, amigos y adversarios y, por esta razón, “el exclusivismo” que se estableció en la Declaración de Dumbarton Oaks, que se replicó en la Carta de las Naciones Unidas, en el sentido de que solamente podían, y pueden, ser miembros ‘los Estados amantes de la paz’”, únicamente se “comprendería…si hubiera seguridad de mantener la paz por el sólo esfuerzo de las naciones pacíficas y si la Organización de que se trata no implicara más que ventajas reservadas a los pueblos de buena voluntad. Pero no es así. El orden que es preciso crear exige la participación de todos los miembros de la comunidad internacional, sean cuales fueren su importancia y su tendencia política. Al igual que el orden interno, su finalidad consiste en lograr que sea posible la vida social, sustituyendo la primacía de la fuerza por la del derecho y en establecer un régimen de autoridad fundado en el principio elemental según el cual la libertad de cada uno está condicionada por la ajena y el interés individual se halla supeditado al interés colectivo.
”9) La idea de discriminar “entre Estados que hayan de participar a la obra de la paz crearía una situación paradójica: la de excluir del control internacional precisamente a aquellos Estados que, en buena lógica, tendrían interés en conservar su libertad de acción y en perturbar el orden público internacional”.
10) Al contrario de la Declaración de Dumbarton Oaks que, “después de haber declarado que la nueva Organización estaría ‘fundada en el principio de igualdad soberana de los Estados amantes de la paz’, el conjunto del plan se traduce finalmente por el establecimiento de un régimen poco democrático y con arreglo al cual cuatro o cinco grandes Potencias habrían de ejercer poderes exorbitantes”, en la Unión o Federación el principio de igualdad, “aplicado con arreglo a la equidad y a la razón”, colocaría “a los Estados pequeños y medianos en condiciones de velar por sí mismos para que sus derechos sean respetados y para que cada uno de ellos pueda asumir su parte de responsabilidad en la gestión de los asuntos internacionales que incumben a la nueva organización”.Solo “en estas condiciones cabría pedir a los Estados la ratificación anticipada de las decisiones que hubieran de ser tomadas por los organismos competentes de la futura organización”.
11) “Los asuntos de la Organización se distribuirían en quince departamentos”: Relaciones; Desarme, Fabricación y Comercio de Armas; Seguridad; Asuntos Jurídicos; Interior; Educación; Comunicaciones y Tránsito; Información y Propaganda; Mandatos y Minorías; Higiene; Cooperación Intelectual; Obras Sociales y Humanitarias; Materias Económicas o Financieras; Presupuesto; y Tesorería y Pensiones.
Al Dr. Guerrero le preocupaba sobremanera el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, pero para lograrlas era capital corregir los errores del pasado. Para él, “Si la Sociedad de las Naciones erró el camino, fue debido a la falta de valor moral y entusiasmo de sus inspiradores. Por temor de chocar contra ciertos prejuicios se detuvieron a la mitad del camino, y su creación se vio privada de consistencia suficiente”. Del mismo modo, fue “evidente que la falta de ponderación y de imparcialidad por parte de los vencedores, al elaborar el Pacto, había de poner en peligro, desde un principio, la nueva organización internacional, pues falseaba el principio de igualdad sobre el cual debe fundarse toda obra de cooperación”.
Así las cosas, “Lo más sorprendente del Pacto es la desproporción entre la misión ambiciosa confiada a la institución de Ginebra y los medios irrisorios puestos a su disposición para garantizar la paz y la seguridad de todos los Estados. Para realizar una obra de esta envergadura, hubiera sido necesario limitar seriamente la soberanía nacional de los Estados y que fueran ejecutivas las decisiones tomadas por la Asamblea y el Consejo”.
Se pretendió “establecer una autoridad superior a la del Estado para obligar a éste a respetar el derecho, y retrocedieron ante el espectro de un Super-Estado que pudiera levantarse contra las tiranías nacionales. Este temor hubiera estado ampliamente justificado si se hubiese tratado de confiar la autoridad a un solo Estado o a un grupo de Estados. Tampoco puede despertar temor alguno nuestro plan, en el que se propone que la autoridad sería ejercida por la misma comunidad internacional, organizada conforme los principios democráticos de igual distribución de derechos y deberes y del sometimiento de la minoría al voto de la mayoría”.
Francisco Galindo Vélez es exEmbajador de El Salvador en Francia y Colombia, ex Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia, y ex Representante adjunto en Turquía, Yibuti, Egipto y México.